La loi québécoise visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale : comment aborde-t-elle la situation des personnes handicapées ?

Étude produite pour l'Alliance de recherche communautés-universités "Disabling Poverty and Enabling Citizenship"

par François Aubry
avec la collaboration de Christiane Plamondon

avec un avant-propos de
Lucie Dumais et Yves Vaillancourt

juin 2010

Avant-propos

Depuis deux ans, nous participons comme chercheurs québécois à une ARUC (Alliance de recherche universités-communautés) qui s'intéresse aux politiques concernant les personnes handicapées. Cette équipe de recherche partenariale est dirigée par Yvonne Peters du Conseil des Canadiens avec déficiences et Michael Prince de l'Université de Victoria. La vision théorique et pratique qui guide les travaux de l'équipe trouvent son socle dans deux expressions difficiles à traduire en français mais accrocheuses en anglais : « Disabling Poverty / Enabling Citizenship ».

Au fil des discussions que nous avons eues dans nos réunions d'équipe tenues à Winnipeg et à Toronto avec nos collègues du Canada anglais, nous avons vite découvert que la Loi québécoise visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale, mieux connue sous le nom de Loi 112, suscitait beaucoup d'intérêt. Par exemple, cette législation a fourni la source d'inspiration lors de l'élaboration de la définition de la pauvreté adoptée par notre alliance de recherche. En outre, nous avons constaté que plusieurs organismes canadiens de défense des droits des personnes ayant des incapacités souhaitaient que certaines caractéristiques de la démarche québécoise soient davantage connues et mises à contribution pour stimuler l'essor de démarches analogues dans d'autres provinces canadiennes.

Après avoir pris connaissance de la curiosité de nos collègues canadiens vis-à-vis la Loi 112, nous avons décidé de réaliser une première étude de la genèse, des caractéristiques et des conséquences de cette loi. Nous avons souhaité que le premier texte issu de cette recherche soit à la fois très synthétique et descriptif, sans exclure qu'une deuxième étude puisse par la suite privilégier une analyse plus évaluative et critique. À cet effet, nous nous sommes tournés vers François Aubry, un économiste retraité de la CSN qui nous a accompagnés au LAREPPS (Laboratoire de recherche sur les pratiques et les politiques sociales) dans plusieurs projets de recherche au cours des dernières années et a gagné notre confiance en raison de la grande qualité de ses diverses contributions et productions.

Tel que nous l'avions escompté, la nouvelle production livrée par François Aubry, en mai dernier, s'est révélée à la hauteur de nos attentes. Il s'agit d'un texte à la fois bien documenté et structuré, rédigé avec un souci de concision et de clarté et préoccupé de faire ressortir les implications de la Loi 112 pour les personnes ayant des incapacités. Tout en demeurant factuel, le texte d'Aubry fait ressortir que la genèse de la loi a été marquée par deux traits. D'une part, cette législation est issue d'une large délibération démocratique ayant impliqué la participation d'une grande diversité d'individus et d'organisations dans la société civile au cours des années 1995 à 2002. D'autre part, elle a été adoptée à l'unanimité par tous les membres des trois partis politiques siégeant à l'Assemblée nationale en décembre 2002. C'est sans doute là une des raisons pour lesquelles la Loi 112, en dépit du changement de gouvernement survenu au printemps 2003 quelques mois après son adoption, a été capable de survivre à ce changement. En somme, le fait que cette loi ait été co-construite démocratiquement en amont de son adoption, tant dans la société civile et dans la société politique, lui a permis d'acquérir une plus grande solidité et durabilité institutionnelle que si elle avait été l'œuvre d'un seul parti politique et peu enracinée dans la société civile.

Toutefois, en soulignant que la Loi 112 constitue au Québec un bel exemple de co-construction démocratique, nous ne voulons pas laisser entendre qu'elle pourra toujours être mise en œuvre avec la même ferveur par tous les gouvernements, indépendamment de leurs orientations socio-économiques. Pour donner l'heure juste à ce sujet, il suffit de prendre note des débats publics suscités au début de juin 2010 à la suite de l'annonce par le gouvernement de Jean Charest du deuxième plan quinquennal (2010-2015) de lutte à la pauvreté, aligné sur le thème de « la solidarité et l'inclusion sociale ». Dans ce deuxième plan, le gouvernement du Parti libéral du Québec annonce des investissements de l'ordre de 7 milliards $. Cependant, plusieurs groupes de défense des droits des personnes démunies et quelques éditorialistes (voir Le Devoir et La Presse du 7 au 11 juin 2010) ont critiqué le fait que, sur ce montant, 5,7 milliards $ étaient consacrés à des mesures récurrentes provenant du premier plan quinquennal 2004-2009. En outre, les critiques ont souligné le fait que, sur le 1,3 milliard $ consacré aux mesures nouvelles au cours des 5 prochaines années, une part importante serait absorbée par le financement du « crédit d'impôt pour la solidarité », une mesure qui sert à compenser les personnes et familles à faibles revenus pour les pertes encourues à la suite de la mise en œuvre de mesures instaurées par le budget de mars 2010, notamment la hausse des tarifs d'électricité de la Société d'État Hydro-Québec et de la taxe de vente québécoise. En outre, les commentaires critiques ont mis en relief le fait que, dans le deuxième plan quinquennal, les 3000 nouvelles unités de logement social annoncées ne sont pas clairement spécifiées comme devant être ajoutées sur une base annuelle et risquaient fort alors de devenir un maximum de 3000 nouvelles unités d'ici cinq ans.

En évoquant ces quelques bribes du débat public qui a émergé en juin 2010, nous voulons attirer l'attention sur le fait que la Loi 112 suscite présentement des appréciations contrastées dans divers milieux. Pour aller plus loin dans l'examen de la Loi, il serait intéressant de disposer d'une étude complémentaire qui, tout en présentant la diversité des points de vue d'acteurs, fournirait une analyse des tendances lourdes de la politique de lutte à la pauvreté ainsi que de ses effets sur les populations. Dans l'intervalle, il n'en demeure pas moins que le document produit par François Aubry constitue, sur le plan historique, une pièce très utile.

Lucie Dumais et Yves Vaillancourt
Laboratoire de recherche sur les pratiques et les politiques sociales (LAREPPS)
Université du Québec à Montréal (UQAM)
Juin 2010

Table des matières

• Avant-propos
• Présentation
• Première partie : La mobilisation populaire pour une loi anti-pauvreté
• Deuxième partie : Les grandes caractéristiques de la Loi 112
• Troisième partie : Le premier plan d'action
  • A. Deux principes, quatre axes et 47 mesures
  • B. Le plan d'action et les personnes handicapées
• Conclusion : Vers un deuxième plan d'action
• Bibliographie

Présentation

Au Québec, les personnes handicapées constituent, avec les personnes réfugiées, immigrantes et itinérantes, l'un des segments de la population les plus touchés par la pauvreté et l'exclusion sociale (CCLP, 2009). Plusieurs raisons sont à la source du phénomène, dont les difficultés particulières d'intégration en emploi que rencontrent ces personnes et les coûts supplémentaires qu'elles doivent assumer à cause de leur handicap.

L'objet de ce document est d'examiner les principales mesures que le gouvernement du Québec a mises en place afin de lever les nombreux obstacles qui empêchaient ces personnes d'améliorer leur situation économique et sociale. Nous aborderons ce travail à travers l'examen de mesures qui ont été déployées dans le cadre de la Stratégie de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale entérinée par le gouvernement du Québec et instituée dans le cadre d'une loi majeure adoptée à l'unanimité le 13 décembre 2002, soit la Loi visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Ce texte est de nature essentiellement descriptive et ne constitue aucunement une analyse critique de la démarche et des actions gouvernementales. Il puise la plupart de ses informations dans des documents officiels du gouvernement du Québec, que ce soit la Loi elle-même, le premier Plan d'action découlant de la Loi et les bilans annuels du Plan d'action.

Cette loi, qui faisait de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale une priorité explicite du gouvernement du Québec, constitue la première législation du genre en Amérique du Nord. Elle institue une Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, laquelle comporte « un ensemble d'actions mises en œuvre par le gouvernement, ses partenaires socio-économiques, les collectivités régionales et locales, les organismes communautaires et les autres acteurs de la société afin de contrer la pauvreté et de favoriser l'inclusion sociale » (Gouvernement du Québec 2002 :1). La loi prévoit la publication d'un plan d'action quinquennal contenant une série de mesures concrètes visant à atteindre la finalité de la loi qui est d'amener progressivement le Québec au rang des nations industrialisées comptant le moins de personnes pauvres d'ici 2013 (article 4 de la loi).

Puisqu'elle fait de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale une priorité politique explicite et centrale, la loi 112 peut être considérée comme une innovation politique majeure (Noël, 2002). Malgré que toutes les revendications des groupes ayant initié le projet n'aient pas été atteintes (Labrie, 2005; Collectif pour un Québec sans pauvreté, 2004; Dufour, 2004), cette législation résulte véritablement d'une initiative citoyenne et d'une mobilisation populaire soutenue pendant plusieurs années.

Le texte qui suit est divisé en trois parties. Compte tenu de son succès à faire adopter unanimement cette loi majeure par tous les partis politiques siégeant à l'Assemblée nationale, nous revenons, dans un premier temps, sur les principales étapes de la campagne populaire de sensibilisation et de mobilisation qui avait pour objectif d'éliminer complètement la pauvreté au Québec. Dans une deuxième partie, nous examinons les principales caractéristiques de la loi 112 en faisant ressortir les éléments qui visent les groupes de la population les plus vulnérables, dont ceux touchant plus spécifiquement les personnes handicapées. Dans la troisième partie, nous précisons quelles sont les principales mesures annoncées ou mises en place dans le cadre du premier Plan d'action quinquennal, ceci en accordant une attention particulière aux mesures destinées aux personnes handicapées. Dans une courte conclusion, nous évoquons l'impact du premier plan d'action sur la pauvreté et les démarches en vue d'élaborer le deuxième plan quinquennal.

Première partie
La mobilisation populaire pour une loi anti-pauvreté

La Loi visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale, dite «loi 112», a été précédée, sinon engendrée devrait-on plutôt dire, par un mouvement qui s'est étalé sur plusieurs années et qui réunissait des organisations communautaires, des groupes de femmes et de citoyens animés par la volonté de jeter les bases d'un Québec sans pauvreté. Résultat d'une mobilisation exceptionnelle et d'un processus de consultation bien structuré, auquel des personnes en situation de pauvreté ont constamment été associées, cette loi fait une large place aux préoccupations portées par le secteur communautaire québécois depuis plus d'une décennie.

Voici une brève chronologie des faits saillants de cette mobilisation jusqu'à l'adoption du Projet de loi 112 par l'Assemblée nationale du Québec.

1995

En 1995, des centaines de femmes marchent vers Québec afin de faire valoir leurs revendications visant à contrer la pauvreté et la violence faite aux femmes. Organisée par la Fédération des femmes du Québec, cette marche baptisée « Du Pain et des roses » peut être considérée comme le point de départ de l'histoire de la Loi visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

1996

Le gouvernement québécois organise le Sommet sur l'économie et l'emploi. Pour la toute première fois, des groupes sociaux et des organisations communautaires sont conviés par le gouvernement à participer activement à un événement de cette envergure, aux côtés d'organisations patronales et syndicales. Au programme de « déficit zéro » annoncé par le gouvernement à cette occasion, le mouvement des femmes et les groupes communautaires opposent l'idée d'instituer une politique « d'appauvrissement zéro ». Ils exigent que l'objectif d'élimination rapide du déficit « n'aggrave pas la situation du cinquième le plus pauvre de la population ».

Automne 1997

Le Carrefour de pastorale en monde ouvrier de Québec (CAPMO) organise le Parlement de la rue, qui siège pendant un mois dans le parc de l'Esplanade en face du vrai parlement. Cette mobilisation citoyenne marquante se tient dans le contexte d'une réforme controversée de l'aide sociale. C'est aussi à cette époque que le CAPMO avance l'idée d'une loi visant à éliminer la pauvreté.

La proposition du CAPMO s'impose très rapidement. En effet, il s'agit d'un projet constructif et ambitieux qui engage des organisations souvent réduites à faire pression pour obtenir des gains très modestes, sinon préserver de maigres acquis. Le projet est aussi conçu comme un « livre ouvert », c'est-à-dire qu'il devra être défini collectivement au moyen d'un processus large et inclusif de délibération publique.

Janvier 1998

Une organisation formelle est mise sur pied pour faire la promotion du projet, le Collectif pour une loi sur l'élimination de la pauvreté. Parmi les dix organisations fondatrices du Collectif, on retrouve le CAPMO et d'autres organisations chrétiennes, la Fédération des femmes du Québec, le Front commun des personnes assistées sociales du Québec, la Confédération des syndicats nationaux (CSN), la Centrale de l'enseignement du Québec (CEQ), et le Regroupement des ressources alternatives en santé mentale du Québec (RRASMQ). Par la suite, plusieurs autres groupes se joignent au Collectif.

Le Collectif opte pour une stratégie « axée sur la citoyenneté et l'éducation populaire » pour susciter la participation directe des citoyens et éviter que le débat ne soit monopolisé par des groupes de pression. L'objectif est de rassembler le plus de gens possible autour du projet de loi et, surtout, de permettre que les personnes en situation de pauvreté puissent participer à son élaboration. Dès le départ, on insiste donc autant sur le processus que sur le résultat.

Automne 1998 à automne 2000

Sur une période de deux ans, le Collectif encadre une opération qui se déroule à la grandeur du Québec, l'une des plus vastes de l'histoire de l'action sociale québécoise. Dès le début, le Collectif adopte une double démarche.

D'une part, les membres font circuler une pétition en appui à l'adoption d'une loi sur l'élimination de la pauvreté.

D'autre part, le Collectif met en branle un large processus d'action collective et de délibération publique. À l'aide d'une trousse d'animation, on entreprend une vaste consultation qui permet de recueillir au-delà de 20 000 remarques et 5 000 suggestions. On utilise ces « outils » pour produire une première version de la loi, laquelle fait ensuite l'objet de quelque 200 « sessions parlementaires populaires ».

Au printemps 2000, le Collectif adopte la Proposition pour une loi sur l'élimination de la pauvreté, rédigée sous la forme d'un projet de loi conventionnel.

Le 22 novembre 2000, la pétition, qui avait recueilli 215 316 signatures, est déposée à l'Assemblée nationale par un membre de chacun des trois partis qui y siègent.

Fin 2000 à 2002

Pendant cette période, le réseau du Collectif mène une lutte intense pour faire adopter la loi proposée, ce qui inclut de contrer activement une stratégie gouvernementale intitulée «Chacun sa part» qui tente de la contourner.

En juin 2002, le gouvernement dépose devant l'Assemblée nationale le Projet de loi 112 – Loi visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Ce projet de loi va beaucoup moins loin que la loi présentée par le Collectif, mais il se situe dans la direction proposée. À cette étape, la stratégie du réseau du Collectif consiste à considérer qu'il n'y aura pas d'autre opportunité semblable à brève échéance et à travailler au meilleur amendement possible de ce projet de loi.

À l'époque où se déroule une importante commission parlementaire sur le projet de loi, le Collectif organise, à la fin d'octobre 2002, l'Agora citoyenne. L'événement se tient durant une semaine, devant l'Assemblée nationale, et permet à la population de venir échanger sur le phénomène de la pauvreté.

Avec certains amendements en améliorant la portée, la Loi visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale est finalement adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 13 décembre 2002, un fait assez rare.

Deuxième partie
Les grandes caractéristiques de la Loi 112

La Loi 112 est une loi-cadre qui définit un certain nombre de principes généraux et d'obligations et laisse au gouvernement le soin de préciser sa mise en application. Elle a pour objectif de guider le gouvernement dans le choix des actions à réaliser afin d'atteindre ses objectifs dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion. (Institut national de la santé publique – Québec, 2009 : 1) Voyons succinctement les principaux éléments de la loi, laquelle est composée d'un préambule et de huit chapitres.

Le préambule établit les grands principes de la loi en se référant à la Charte des droits et liberté de la personne. La pauvreté et l'exclusion sociale y sont décrites comme « des contraintes pour la protection et le respect de la dignité humaine ». Le préambule affirme également que :

• les effets de la pauvreté et de l'exclusion sociale freinent le développement de la société québécoise et menacent sa cohésion et son équilibre ;
• il y a nécessité de favoriser l'épanouissement social, économique et culturel de toute la collectivité ;
• les personnes pauvres et exclues sont les premières à agir pour transformer leur situation;
• il y a lieu d'affirmer la volonté de l'ensemble de la société de se mobiliser et de se solidariser afin d'agir concrètement contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Chapitre premier Objet et définition de la loi :

« La présente loi vise à guider le gouvernement et l'ensemble de la société québécoise vers la planification et la réalisation d'actions pour combattre la pauvreté, en prévenir les causes, en atténuer les effets sur les individus et les familles, contrer l'exclusion sociale et tendre vers un Québec sans pauvreté. » (Gouvernement du Québec, 2002)

La définition de la pauvreté se veut large et englobante puisqu'elle mène bien au-delà de la situation purement économique des personnes. On y énonce, en effet, que la pauvreté est « la condition dans laquelle se trouve un être humain qui est privé des ressources, des moyens, des choix et du pouvoir nécessaires pour acquérir et maintenir son autonomie économique ou pour favoriser son intégration et sa participation à la société ».

Chapitre II Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Cette section de la loi institue une stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale en en spécifiant les buts et les orientations.

Les buts de la stratégie sont les suivants :

1. promouvoir le respect et la protection de la dignité des personnes en situation de pauvreté et lutter contre les préjugés à leur égard ;
2. améliorer la situation économique et sociale des personnes et des familles qui vivent dans la pauvreté et qui sont exclues socialement ;
3. réduire les inégalités qui peuvent nuire à la cohésion sociale ;
4. favoriser la participation des personnes et des familles en situation de pauvreté à la vie collective et au développement de la société ;
5. développer et renforcer le sentiment de solidarité dans l'ensemble de la société québécoise afin de lutter collectivement contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Ces buts s'articulent autour de cinq grandes orientations :

1. prévenir la pauvreté et l'exclusion sociale en favorisant le développement du potentiel des personnes ;
2. renforcer le filet de sécurité sociale et économique ;
3. favoriser l'accès à l'emploi et valoriser le travail ;
4. favoriser l'engagement de l'ensemble de la société ;
5. assurer, à tous les niveaux, la constance et la cohérence des actions.

Enfin, il est précisé que, dans leur conception et leur mise en application, ces actions doivent prendre en compte les besoins spécifiques de certains groupes de la société présentant des difficultés particulières, notamment en raison de leur âge, de leur origine ethnique ou de leurs déficiences et incapacités.

Chapitre III Plan d'action gouvernemental

Afin d'assurer la mise en œuvre de la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, la loi 112 prévoit que, dans les 60 jours de son entrée en vigueur, le gouvernement doit « adopter et rendre public un plan d'action gouvernemental précisant les activités qu'il prévoit réaliser pour atteindre les buts poursuivis ».

Le chapitre III de la loi prévoit, entre autres, que :

• le ministre de l'Emploi et de la Solidarité sociale devient d'office le conseiller du gouvernement « sur toute question relative à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale » et « est associé à l'élaboration des mesures qui pourraient avoir un impact significatif sur ces personnes et ces familles » (article 19) ;
• chaque ministère a le devoir d'évaluer l'impact de toute législation et règlement lorsqu'il est prévu que ceux-ci pourraient avoir des « impacts directs et significatifs sur le revenu des personnes et des familles » (article 20) ;
• le ministre de l'Emploi et de la Solidarité sociale doit présenter annuellement un « rapport des activités réalisées dans le cadre du plan d'action gouvernemental » (article 21).

Les chapitres IV et V de la loi créent deux organismes d'appui que sont le Comité consultatif de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CCLP) et le Centre d'étude sur la pauvreté et l'exclusion (CEPE).

Le CCLP a pour principale fonction de « conseiller le ministre dans l'élaboration, la mise en œuvre et l'évaluation des actions prises dans le cadre de la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale » (article 31). Le comité consultatif est composé de 17 personnes provenant d'une dizaine de régions du Québec et « représentant tous les secteurs de la société , y compris les personnes en situation de pauvreté. Les valeurs d'égalité, de participation et de confiance constituent les fondements de ses réflexions et de ses actions » (CCPE, 2010 : 3). Selon la loi, les travaux du comité débutent en mars 2006. Cinq avis ont été publiés à ce jour (voir la bibliographie).

Le CEPE a pour fonctions « de recueillir, d'intégrer, de compiler, d'analyser et de diffuser des renseignements, notamment de nature statistique, sur la pauvreté et l'exclusion sociale » . Il s'agit d'un « lieu d'observation, de recherche et d'échanges visant à fournir des informations fiables et rigoureuses en matière de pauvreté et d'exclusion sociale. Il est dirigé en collaboration avec un comité de direction composé de personnes en provenance des milieux gouvernemental, universitaire et de la recherche ainsi que de personnes œuvrant auprès des personnes en situation de pauvreté ou d'exclusion sociale » . Le CEPE a été mis en place au printemps 2005 et a depuis publié un avis et trois études (voir la bibliographie).

Troisième partie
Le premier plan d'action

L'objectif de cette troisième partie est de présenter brièvement le premier plan d'action quinquennal (2005-2009) de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et les principales mesures qui en ont découlé, ceci en portant une attention particulière aux mesures qui concernent plus spécifiquement la situation des personnes handicapées.

Dans la première section, nous présentons succinctement les quatre grands axes du plan d'action quinquennal et une courte description des principales réalisations pour chacun de ces axes. Dans une deuxième section nous soulignons les mesures qui d'adressent plus spécifiquement aux personnes handicapées.

A. Deux principes, quatre axes et 47 mesures

Comme nous l'avons vu dans la première partie, le Chapitre III de la loi crée une obligation de déposer et de mettre en œuvre un plan d'action dans les 60 jours suivant la mise en vigueur des articles pertinents de la loi.

Le premier plan d'action, qui a été déposé le 2 avril 2004, repose sur deux grands principes : l'emploi est la première solution pour assurer la sécurité économique et l'inclusion sociale des personnes et une protection accrue des personnes présentant des contraintes sévères à l'emploi est nécessaire (MESS, 2004 : 8).

Le plan se déploie selon quatre grands axes avec un ensemble de 47 mesures représentant des investissements 2,5 milliards $ au cours des années 2004-2005 à 2009-2010 (MESS, 2004 : 9). La plupart de ces mesures avaient été annoncées dans le cadre du discours sur le budget 2004-2005, lequel avait été dévoilé quelques semaines avant le plan d'action.

Nous présentons ici brièvement le contenu des quatre axes.

Axe 1
Améliorer le bien-être des personnes en situation de pauvreté

Dans le cadre de cet axe, le plan d'action offre des solutions tant aux personnes sans emploi et à leur famille qu'à celles qui, malgré qu'elles travaillent, sont en situation de pauvreté. En plus de ces diverses mesures qui visent des groupes particuliers, le plan d'action en introduit certaines visant à améliorer l'accès à un logement abordable.

Voici succinctement les principales mesures proposées :

1. Personnes dont les revenus de travail sont insuffisants pour combler l'ensemble de leurs besoins de base : hausse du salaire minimum, introduction d'une prime au travail ;
2. Personnes sans emploi : pleine indexation des prestations de dernier recours, introduction d'un barème plancher, accès à des mesures d'accompagnement adaptées aux besoins des individus, crédit d'impôt pour soutenir le retour au travail, assouplissement des règles de comptabilisation des actifs, supplément à la prime de travail pour les prestataires de longue durée ;
3. Familles à faible revenu : crédit d'impôt remboursable pour le soutien aux enfants, exemption partielle des revenus de pension alimentaire dans le calcul des prestations d'aide de dernier recours ;
4. Accès au logement abordable : augmentation du nombre de logements sociaux, communautaires et abordables, soutien financier à des projets de lutte contre l'itinérance, appui soutenu aux actions communautaires en logement social.

Axe 2
Prévenir la pauvreté et l'exclusion sociale en développant le potentiel des personnes

Le deuxième axe du plan d'action prévoit des mesures qui revêtent un caractère préventif et « s'adressent à différents groupes ciblés afin de briser le cycle de la pauvreté intergénérationnelle et de donner à toutes les personnes, femmes et hommes, la possibilité d'accéder à de meilleures conditions de vie » (MESS, 2009 : 23) En voici les principaux éléments :

1. Parents et petite enfance : le Régime québécois d'assurance parentale, les services intégrés en périnatalité et à la petite enfance, les services de garde éducatifs accessibles aux plus démunis ;
2. Écoliers et étudiants : le soutien aux élèves en difficulté aux niveaux primaire et secondaire, la poursuite des missions des programmes Famille école et communauté : réussir ensemble, Aide à l'éveil à la lecture et à l'écriture dans les milieux défavorisés, Aide aux devoirs, Écoles en forme et en santé et Soutien à l'école montréalaise ;
3. Jeunes de moins de 25 ans : implantation de la mesure Engagement jeunesse visant à faciliter la transition des jeunes vers la vie adulte dans toutes les régions administratives, Programme d'aide favorisant le retour en formation des 16-24 ans, projet Qualification des jeunes préparant leur passage du centre jeunesse à la vie autonome et assurant leur préparation pour le marché du travail, instauration de la mesure d'accompagnement personnalisée IDEO 16-17 offerte par les carrefours jeunesse-emploi aux jeunes en difficulté pour les aider à réaliser leur projet de vie, programme Alternative jeunesse offrant aux moins de 25 ans une alternative aux programmes d'aide financière de dernier recours ;
4. Personnes âgées : Programme cœur à l'action visant la création de liens intergénérationnels, le soutien des aidants naturels et la réduction de l'isolement des personnes aînées.

Axe 3
Favoriser l'engagement de l'ensemble de la société

Les mesures proposées pour ce troisième axe visent à soutenir le développement de la solidarité avec les milieux défavorisés, à appuyer les actions locales et régionales et à soutenir l'effort collectif de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Axe 4
Assurer la cohérence et la constance de l'action

Ce dernier axe propose des outils pour coordonner les efforts des différents ministères et organismes concernés, associer les citoyennes et les citoyens aux efforts entrepris et évaluer les impacts des lois et règlements sur la situation des personnes et des familles pauvres.

À ce chapitre, le Comité consultatif de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, qui a été mis sur pied dans le cadre de la loi 112, a pour mission de contribuer à « l'élaboration, à la mise en œuvre et à l'évaluation des actions menées par le gouvernement dans le cadre de la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale » .

Un Comité interministériel de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale a également été mis en place en juin 2004. Il s'agit d'un lieu de concertation et de coordination nationale des ministères et organismes concernés par la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Ceux-ci sont engagés ensemble dans la démarche conduisant à l'élaboration des plans d'action de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Il est important de souligner que des organismes voués à la défense et au bien-être des personnes handicapées sont présents au sein de ces deux instances.

B. Le plan d'action et les personnes handicapées

L'objectif de cette section est d'abord de souligner la condition particulière des personnes handicapées en regard de la pauvreté, puis de retracer dans le premier plan d'action les éléments qui s'adressent plus spécifiquement à la situation de ces personnes.

Les personnes handicapées et la pauvreté

Certains groupes se heurtent à des difficultés spécifiques et souffrent de taux de pauvreté particulièrement élevés, entre autres pour des raisons ayant trait à l'âge ou à l'origine ethnique. Mais comme le soulignait l'OPHQ dans son mémoire sur le Projet de loi 112, « les personnes handicapées et leur famille continuent d'être surreprésentées parmi les groupes les plus durement confrontés à la pauvreté et l'exclusion sociale ». Rappelons que seulement 35 % des personnes handicapées âgées de 15 à 64 ans ont un emploi, alors que la proportion passe au double dans l'ensemble de la population de ce groupe d'âge (CCLP, 2009 : 32).

Selon les données de l'Enquête canadienne sur la participation et les limitations d'activités (EPLA) de 2006 :

• les personnes handicapées représentent 16.5% de la population canadienne de 15 ans et plus, soit pratiquement 4, 2 millions de personnes ;
• 31% des personnes handicapées résidant seules vivent dans la pauvreté comparativement à 21.3% pour leurs pairs non handicapés ;
• Plus de 50% des personnes handicapées vivant avec d'autres personnes non apparentées (par ex. : en colocation/pensions ou résidences communes) vit en deçà du seuil de pauvreté, comparativement à 36.3% de leurs pairs non handicapés ;
• 21.3% des parents célibataires handicapés ont atteint un seuil de faible revenu/pauvreté comparativement à 18.4% de parents célibataires non handicapés.

Comme nous l'avons constaté précédemment, la loi 112 place la question de l'emploi au cœur de la stratégie de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. En effet, « favoriser l'accès à l'emploi et valoriser le travail » constitue l'une des cinq grandes orientations devant guider les actions entreprises à l'intérieur de la stratégie de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Or, pour les personnes qui présentent une déficience ou une incapacité, l'accès limité au marché du travail est un enjeu majeur.

Dans un avis publié en 2009, le Comité consultatif de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale a bien cerné les obstacles qui se dressent sur le chemin des personnes handicapées qui voudraient intégrer le marché du travail :

« Pour les personnes avec incapacité, les obstacles à l'intégration au marché du travail sont multiples : leur scolarité souvent plus faible, leur manque d'expérience de travail, la gravité de leur incapacité, le fait que cette incapacité soit liée au travail ou non. Également, les aptitudes intellectuelles, motrices, langagières et comportementales viennent influencer l'intégration à l'emploi. Outre ces facteurs personnels, des facteurs sociaux jouent aussi, dont l'adaptation des lieux de travail, les attitudes des employeurs et des collègues, le soutien social et la capacité de se déplacer.

Les critères d'embauche sur le marché du travail et la rigidité des milieux de travail viennent renforcer ces obstacles à l'intégration. » (CCLP, 2009 : 32)

La loi 112 s'intéresse à ces domaines d'intervention en spécifiant que l'un des objectifs en matière d'accès à l'emploi est de favoriser, dans les milieux de travail, l'insertion sociale et professionnelle des personnes qui ont des difficultés particulières d'intégration à l'emploi, notamment celles qui présentent une déficience ou une incapacité (art 10.3).

Le premier plan d'action contient des mesures qui ont pour objectif de soutenir les personnes handicapées. En voici les principales :

• Instauration du programme Réussir, lequel s'adresse à des personnes ayant des contraintes sévères à l'emploi afin de faciliter leur accès aux études secondaires, professionnelles et postsecondaires et de leur apporter un soutien financier stable et adapté à leurs besoins ;
• Augmentation du nombre de contrats d'intégration au travail, lesquels visent à favoriser l'embauche et le maintien en emploi des personnes handicapées en versant une subvention aux employeurs afin de compenser les coûts des aménagements requis. Le Pacte pour l'emploi prévoit l'ajout de 550 contrats par année, ce qui permettra, au terme des cinq ans, à 2 750 personnes handicapées de plus de détenir un emploi, soit une hausse de près de 70 % de cette clientèle par rapport à 2007-2008 ;
• Ajout de postes de travail dans les entreprises adaptées, qui offrent des emplois aux personnes handicapées, par la bonification du Programme de subvention aux entreprises adaptées. Le Pacte pour l'emploi prévoit que ce programme sera augmenté progressivement de manière à soutenir, au terme des cinq ans, 825 nouveaux emplois permanents pour des personnes lourdement handicapées, soit une hausse de 25 % ;
• Instauration d'une nouvelle Prime au travail adapté pour les personnes présentant des handicaps ou des contraintes sévères à l'emploi afin de les aider à franchir des obstacles particuliers à leur intégration au marché du travail ;
• Bonification du Programme d'adaptation de domicile, lequel a pour objectif de financer l'aménagement des logements occupés par des personnes handicapées. Des modifications au processus administratif ont également permis d'éliminer les longues listes d'attente ;
• Hausse du crédit d'impôt remboursable pour stage en milieu de travail versé aux employeurs qui engagent des personnes immigrantes ou handicapées comme étudiants stagiaires. Ainsi, le crédit d'impôt maximal de 225 $ par semaine augmente à 420 $ pour les personnes handicapées, de 225 $ à 300 $ pour les personnes immigrantes. Le Pacte pour l'emploi prévoit également la multiplication par deux des heures de supervision accordées à une personne handicapée.

Plusieurs de ces mesures ont été bonifiées dans le cadre d'un nouvel énoncé politique rendu public en mars 2008 et intitulé le Pacte pour l'emploi (MEES, 2008a). Il s'agit d'un «ensemble de mesures destinées à répondre aux besoins de main-d'œuvre des entreprises et à soutenir toutes les personnes dans leurs démarches visant à intégrer durablement le marché du travail » (MEES, 2008a :5) Le Pacte pour l'emploi regroupe des mesures et des moyens pour, entre autres, « aider toute personne qui veut travailler, soutenir les travailleurs et travailleuses qui désirent hausser leurs compétences » (MEESS, 2008a :7).

C'est aussi dans le cadre du Pacte pour l'emploi que le gouvernement du Québec a rendu public, en mai 2008, la Stratégie nationale pour l'intégration et le maintien en emploi des personnes handicapées (MEES, 2008b). L'objectif de cette stratégie est de réduire de 50 % l'écart entre le taux d'emploi des personnes handicapées et celui des Québécoises et des Québécois sans incapacité d'ici 2018, ce qui, selon la prévision du Ministère, représente 54 000 personnes handicapées en emploi de plus (MESS, 2008c ; MESS, 2010).

La Stratégie nationale pour l'intégration et le maintien en emploi des personnes handicapées propose plus de 60 mesures (dont celles mentionnées auparavant et qui avaient été annoncées dans le cadre du Pacte pour l'emploi) qui nécessiteront des investissements de 142,8 millions $, de 2009 à 2013, afin de favoriser l'emploi et la formation en milieu de travail des personnes handicapées. Les objectifs sont d'appuyer les entreprises dans l'embauche et le développement des compétences des personnes handicapées, de soutenir et d'accompagner les personnes handicapées dans leurs démarches vers l'emploi et de sensibiliser la population et les acteurs du marché du travail à la contribution des personnes handicapées comme bassin de main-d'œuvre (MESS, 2010, Stratégie nationale pour l'intégration et le maintien en emploi des personnes handicapées, Québec et communiqué de presse).

Parmi les mesures annoncées, on retrouve :

• Un supplément au revenu de travail pour les prestataires de longue date qui se trouvent un emploi ;
• Des mesures mises en place par le ministère de l'Éducation du Loisir et du Sport permettant un meilleur suivi de la réussite scolaire des élèves handicapés, une orientation scolaire et professionnelle mieux adaptée et une meilleure transition de l'école au marché du travail ;
• Des mesures pour améliorer les compétences des travailleurs et des travailleuses handicapés par un soutien à la formation en entreprise ;
• Des mesures pour sensibiliser la population et les acteurs du marché du travail à la situation des personnes handicapées : campagne publique de sensibilisation, activités régionales de sensibilisation et de mobilisation, activités de reconnaissance des employeurs exemplaires en matière d'embauche, de formation et de maintien en emploi.

Dans un bilan récent des progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Stratégie nationale pour l'intégration et le maintien en emploi des personnes handicapées, le ministère de l'Emploi et de la Solidarité sociale affirmait que « les efforts déployés par les différents acteurs du marché du travail en vue de concrétiser les actions de la Stratégie nationale, qui couvre la période 2008-2013, portent déjà fruit. Des 61 actions que compte la Stratégie nationale, 23 ont été réalisées, 28 sont en cours de réalisation, alors que pour 10 d'entre elles, la mise en œuvre doit être amorcée au cours de la prochaine année » (MESS, 2010b : 21)

Conclusion
Vers un deuxième plan d'action

Au terme du premier plan d'action de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, les analyses du Centre d'études sur la pauvreté et l'exclusion indiquent que des progrès importants ont été réalisés afin de réduire l'insuffisance des revenus chez les familles québécoises, particulièrement celles avec enfants, qu'elles soient monoparentales ou biparentales (CEPE, 2008). Cependant, on observe que la situation est toute autre pour les ménages composés d'une personne seule et pour les groupes de personnes qui doivent affronter des problèmes de pauvreté persistante, soit les personnes handicapées, les immigrants et réfugiés de date récente ainsi que les personnes itinérantes ou à risque d'itinérance. Le deuxième plan d'action, qui doit être rendu public au mois de mai 2010, contiendra sans doute des mesures particulières pour soutenir ces deux segments de la population.

Soulignons que le Comité consultatif de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale a tenu une large consultation auprès d'organismes représentant de groupes de personnes aux prises avec des problèmes de pauvreté persistante au cours de l'année 2008. Suite à ces consultations, le CCLP, convaincu de l'urgence d'agir et de revoir les façons de faire, publiait, en avril 2009, un avis sur la prévention de la pauvreté persistante dans lequel il formule 20 recommandations au gouvernement (CCLP, 2009). Cinq de ces recommandations concernent les personnes handicapées, dont la bonification des mesures fiscales visant à compenser les coûts supplémentaires liés aux limitations fonctionnelles, la poursuite des efforts déployés en vue de l'intégration scolaire et la mise en place de mesures de soutien aux familles et aux proches aidants. Il sera intéressant de voir dans quelle mesure le deuxième plan d'action de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale tiendra compte de ces recommandations.

Bibliographie

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• Collectif pour un Québec sans pauvreté (2008) Bilan de la quatrième année du Plan d'action gouvernemental en matière de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Éliminer la pauvreté : il faut faire plus… et mieux, Communiqué de presse, novembre
• Comité consultatif sur la pauvreté et l'exclusion sociale (CCLP) (2008), Les répercussions des hausses tarifaires sur les conditions de vie des personnes à faible revenu, Gouvernement du Québec
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• Comité consultatif sur la pauvreté et l'exclusion sociale (CCLP) (2010) Une cible à atteindre pour le bien de tous, une cible atteignable si l'on s'y met tous, Gouvernement du Québec
• Conseil des Canadiens avec déficience En faits : La pauvreté et les personnes handicapées au Canada ( http://www.ccdonline.ca/fr/socialpolicy/poverty-citizenship/poverty-disability-canada )
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• Institut national de santé publique - Québec (2009a) Loi visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale : faits saillants et application de la loi, Note documentaire numéro 2
• Labrie, Vivianne (2005) La genèse de la Loi 112. L'horizon d'un Québec sans pauvreté versus la Loi visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale : un processus et ses questions
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• Ministère de l'Emploi et de la Solidarité sociale MESS (2010a) Communiqué de presse,
• Stratégie nationale pour l'intégration et le maintien en emploi des personnes handicapées.
• Ninacs, William, avec la collaboration de Anne-Marie Béliveau and Francine Gareau (2003) Le collectif pour un Québec sans pauvreté : étude du cas, Caledon Institute of Social Policy
• Noël, Alain (2002) « Une loi contre la pauvreté : La nouvelle approche québécoise de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale » in Lien social et politiques, 48, Automne pp. 103-114.

• [1] Cette partie a été rédigée à partir d'informations tirées de Noël (2002), Ninacs (2003), Collectif pour un Québec sans pauvreté (2004), Labrie (2005) et Institut national de la santé publique (2009).
• [2] Plusieurs amendements proposés par le Collectif pour un Québec sans pauvreté ont été intégrés au moins partiellement dans la version finale de la Loi. Pour une comparaison des objectifs du Collectif et du contenu de la Loi voir Ninacs (2003).
• [3] La version définitive du premier plan d'action, intitulé Concilier liberté et justice sociale : un défi pour l'avenir, n'a été dévoilée que le 2 avril 2004.
• [4] La loi 112 prévoyait la création d'un Observatoire de la pauvreté et de l'exclusion sociale. L'appellation a été par la suite changée pour le Centre d'étude sur la pauvreté et l'exclusion (CEPE).
• [5] On y trouve des représentants et représentantes de groupes engagés dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion, des personnes en situation de pauvreté ainsi que des personnes issues des milieux patronal, syndical, communautaire et municipal ainsi que des autres secteurs de la société civile (Institut national de la santé publique – Québec, 2009)
• [6] Site web du CEPE http://www.cepe.gouv.qc.ca/presentation/index.asp consulté le 15 avril 2010.
• [7] Ibid.
• [8] Il n'est pas possible dans le cadre de ce travail de rendre compte de l'ensemble des mesures adoptées dans le cadre du premier plan d'action. Pour des informations plus détaillées, nous reportons le lecteur aux bilans annuels du plan d'action mentionnés dans la bibliographie.
• [9] Extrait de la mission du CCLP (http://www.cclp.gouv.qc.ca/mission.asp)
• [10] Le Comité consultatif est composé de 17 membres, dont le directeur général de la Confédération des organismes de personnes handicapées du Québec (COPHAN).
• [11] Le Comité interministériel est composé de 11 ministères et organismes : le ministère de l'Emploi et de la Solidarité sociale, le ministère de la Santé et des Services sociaux, le ministère de l'Éducation, du Loisir et du Sport, le ministère des Affaires municipales et des Régions, le ministère de l'Immigration et des Communautés culturelles, le ministère de la Famille et des Aînés, le ministère du Travail, la Société d'habitation du Québec (SHQ), le Secrétariat à la jeunesse et l'Office des personnes handicapées du Québec (OPHQ).
• [12] Ces données sont tirées du site web du Conseil des Canadiens avec déficiences (voir bibliographie).
• [13] Selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité sociale, « ces initiatives découlent de l'esprit même du Plan d'action de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et constituent des réponses adaptées aux besoins d'une main-d'œuvre potentielle pour qui l'accès au travail ne peut pas toujours être immédiat. » Bilan 4e année p. 6.